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关于立法中建立重大利益调整论证咨询机制的思考

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发表于 2019-7-19 15:37:46 | 显示全部楼层 |阅读模式
  2017年12月,全国人大常委会办公厅出台了《关于立法中涉及重大利益调整论证咨询的工作规范》(以下简称《工作规范》),为建立重大利益调整论证咨询机制提供了蓝本。“重大利益调整论证咨询”一词看似陌生,却并非新事物。立法法对民主立法、扩大立法中的公众参与、论证、听证、咨询等进行了相应规定,地方各级人大常委会也进行了有益探索。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对此也进行了阐述。党的十九大报告指出,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。重大利益调整论证咨询机制具有科学立法、民主立法品性,对于立法在调整关系、协调利益、化解矛盾、促进发展等方面的作用发挥有着十分重要的意义。
  一、立法中涉及的重大利益调整的主要功能和原则马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”改革开放40年,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,但发展中不平衡不充分的问题依然存在,利益主体不断分化,利益结构错综复杂,利益冲突和矛盾呈多元化发展的趋势。立法作为规范和调整社会利益关系的核心手段,发挥着越来越重要的作用。
  利益具有多样性,按照不同的标准可以分为不同的类别。从主体角度,可分为个人利益、集体利益和社会利益;从内容角度,可分为物质利益和精神利益、经济利益与政治利益;从重要性角度,可分为基本利益和非基本利益;从一般与个别的角度,可分为个别利益、特殊利益、共同利益;从时间角度,可分为长远利益、短期利益和当下利益;从实现角度,可分为既得利益和预期利益;从合法性角度,可分为合法利益与非法利益。而重大利益调整涉及哪些方面?根据全国人大常委会办公厅的《工作规范》,重大利益调整事项包括五个方面:(1)涉及自然人、法人和非法人组织间权利义务关系重大调整的;(2)涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾的;(3)涉及有不同利益诉求群体之间的重大利益调整的;(4)涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响的;(5)需要进行专题论证的其他重大利益调整事项。
  立法的主要功能就是协调利益。立法机关依据一定的标准和程序,在多元利益主体充分表达诉求的基础上,对各种利益进行识别、评价、权衡、选择。立法对利益的协调功能主要表现为:
  1.利益诉求表达功能。在立法过程中,社会利益主体向立法机关表明自己的利益意愿,以期在法律规范中实现自己的利益诉求。不同的利益主体有不同的利益追求。这就要求立法机关拓展利益主体充分表达其利益诉求的渠道,即实现开门立法。这是立“良法”的前提,有利于为立法机关提供充足的信息,有效避免处于强势一方的“部门利益”把持立法话语权,促进各方权利义务的合理分配。
  2.多方利益平衡功能。在合法利益各有各的诉求,发生不可避免的矛盾和冲突时,立法需对不同合法利益背后所承载的价值进行判断,并对合法利益的重要性进行排序,在此基础上依据或选择一套可操作的标准和方法,对利益进行取舍的同时小心翼翼地进行利益平衡,实现利益最大化。
  3.利益冲突消解功能。在法律确立的价值优先次序公共基准下,各方利益主体进行了充分的表达、沟通与博弈。最终形成各方均能认可和接受的折中方案,从而促进法律的遵守和执行,防止利益冲突向利益对抗的转化。
  4.利益格局重整功能。利益的多元性和多边性,使得不同利益之间不断进行摩擦与博弈。随着经济社会的不断发展,利益格局也始终在不断重构的进程中。立法应主动适应不断调整的利益格局,将不合理的利益格局通过权利、义务和责任的配置进行重新调整,使之趋于合理。
  立法中利益协调须坚持以下三个原则:
  1.民主原则。宪法规定:“一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”立法的过程是分配利益和资源的过程,应当具备广泛的民主性和普遍利益的代表性。立法中利益调整机制要保障各方利益主体广泛地参与立法、充分地表达利益主张、平等地沟通、理性地商议,围绕重大利益关系调整达成法律共识,使得制定出台的法律达到有效协调和平衡各利益主体间的权利与义务的目的。
  2.公开原则。公开是人民行使监督权的前提。论证咨询作为立法调整各方利益的制度形式,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等依法应当保密外,一般应当公开进行。一是立法信息和资料公开。立法机关应当公开立法有关的信息和资料,如立法的主要依据、背景资料、法律法规草案等,帮助公众在力所能及的范围内识别问题,权衡各种论据和论点,从而有效表明自己的利益诉求。二是论证咨询过程公开。在开展论证咨询前,立法机关应当通过报纸、网络等媒介广泛发布公告、公开议程,宣布论证咨询的时间、地点、讨论事项等内容。论证咨询过程不公开,就会存在形式化风险,个别地方可能因立法功利主义思想选择性公布论证咨询结论中对自身有利的方面,与利益平衡的价值背道而驰。三是论证咨询结果公开。论证咨询的结果公开有利于加强人民对立法成果的监督,防止立法机关置论证咨询结果于不顾、出现“你论你的,我立我的”情形,浪费立法资源。
  3.统筹兼顾原则。由于利益冲突的现实存在,不是所有主体的所有利益都能被立法兼容并蓄,此时就只能采取统筹兼顾的方法,即统一筹划、全面照顾。“法行中庸谓之良。”立法机关只有在不同主体的不同利益需求之间寻求“最大公约数”,既让各方都能获益,又让各方都作出适当的妥协,才能最终找到各方都能接受的问题解决方案。在平衡这些利益时,要从服务发展大局出发,以实现立法公平正义为目标,运用哲学的辩证思维,分清不同利益的主次、轻重、先后,对各种利益给予合理的兼顾,最大限度地在各种利益间寻求平衡。
  二、立法中建立重大利益调整论证咨询机制的实践探索根据全国人大常委会法工委统计,截至2018年3月,我国现行有效的宪法1部,法律263部,行政法规753部,地方性法规约12000部,共同构成了中国特色社会主义法律体系,国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,国家和地方也越来越重视运用立法手段对重大社会利益关系进行规范和调整。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出,立法领域面临着“全面反映客观规律和人民意愿不够”、“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”、“利用法规实行地方保护主义”、立法“久拖不决”、立法“不管用”等突出问题。这些问题反映出我国当前的立法机制和程序还不够完善。因此,党的十八届四中全会和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要在涉及重大利益调整的立法中建立论证咨询机制。
  (一)全国人大常委会的顶层设计
  我国立法中重大利益调整论证咨询机制尚处于起步摸索阶段。中央层面,国家立法机关第一次立法听证会,于2005年9月针对个人所得税法修正案草案在北京举行;2008年4月起,全国人大常委会审议的法律草案向全社会公开征求意见,并健全了公众意见采纳情况反馈机制。此后,委托专家起草、草案公开征求意见、立法座谈、立法论证、立法听证、立法评估等立法新机制在全国逐步普及且日益完善,这些有益尝试和经验对于推动论证咨询机制规范化、制度化、程序化有着积极作用。
  全国人大常委会办公厅发布《工作规范》标志着我国立法中重大利益调整论证咨询机制在全国人大层面正式建立,是重大利益调整论证咨询机制的顶层设计,有助于各级立法机关清晰把握关于重大利益调整论证咨询机制的各种基本问题。
  1.明确了一些重大的概念、范围。例如,重大利益调整论证咨询,是指“按照规定的程序,邀请全国人大代表、有关国家机关代表、军事机关和军人军属代表、人民团体代表、专家学者、基层工作者和群众代表、行业协会代表等,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题,进行专题论证和咨询的活动”。
  2.明确了开展重大利益调整论证咨询的工作环节。在草案起草环节,由承担牵头起草工作任务的部门或者单位组织开展论证咨询;在审议修改环节,由全国人大常委会法制工作委员会组织开展论证咨询。
  3.明确了开展论证咨询工作的方式方法。开展论证咨询工作,根据法律草案所涉事项的具体情况,可以采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行。
  4.明确规定了立法论证咨询报告和
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  4.建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是加强立法监督、普及法律知识、增强法律实施社会基础的有力抓手。社会公众通过重大利益调整论证咨询工作机制参与到立法活动中来充分表达自己的意见和建议,对立法机关形成监督,确保立法机关倾听各方的意见和理由,避免立法权力的滥用和立法决策失当、失准和久拖不决。论证、听证的过程也是法治价值、法制文化、法律知识向公众普及的过程,有助于人民群众了解立法的基本精神,思考立法的主要争议,提高法律的知晓度和支持率,增强提升法律实施效果的社会基础。
  (二)立法中建立重大利益调整论证咨询机制的设想1.明晰“重大利益”的概念范围。“重大”是一个不确定的法律概念。全国人大常委会出台的《工作规范》第三条从高度概括的角度描述了“重大利益”的范围,相较于以前“未有明确界定”的法律实践是立法机制建设的巨大进步。但单纯采用概括法不足以达到准确界定的效果,应协同运用多种界定方法,如列举公共利益的具体表现形式、排除部门利益的具体表现形式等,以此更好地指引实践,避免立法机关随意搁置论证咨询制度。
  2.建立相关利益主体的商请机制。立法中重大利益调整论证咨询制度并非立法的必经程序,仅在涉及“重大利益调整事项”时方可启动。立法机关是当然的决定是否启动重大利益调整论证咨询机制的主体,但由于其工作人员的自身局限不一定能全面考虑立法过程中哪些争议点属于“重大利益调整事项”,因此应当开通相关利益主体向立法机关提出启动重大利益调整论证咨询机制的建议渠道,人大及其常委会经研究认为理由充分、确有必要的,应当决定启动重大利益调整论证咨询程序。
  3.完善参加论证咨询活动的利益主体遴选制度。《工作规范》第六条对咨询论证活动的参与主体范围进行了明确。考虑到参与主体的遴选关系到各方利益主体是否有机会在立法中发声,其遴选机制至关重要。因此,参与主体的遴选除了要按照《工作规范》第六条把握范围外,还应关注弱势群体的代表是否被邀请,以及来自不同利益方的代表数量、比例保持均衡。
  4.逐步完善规范体系、提高规范效力层级。任何制度都不是一蹴而就的,其发展完善是一个渐进的过程。根据实践情况,全国人大可以适时将《工作规范》的内容上升为法律,以增强立法中重大利益调整论证咨询制度的约束力。同时,地方人大应当加快出台文件或法规,积极探索建立重大利益调整论证咨询制度,从立法实践中不断汲取制度运行的经验,不断丰富相关理论体系,不断完善相关立法规定,不断探索推动制度创新。


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